Resumen de la Ponencia:

La presente propuesta de trabajo se enmarca en la sociología de la justicia penal, aportando al estudio de los procesos de cambio en la relación entre sociedad e instituciones públicas, puntualmente en las áreas de los cambios institucionales y las prácticas sociales y del derecho y la sociedad.Partimos de considerar que, en la década del 2010 en Argentina el movimiento de mujeres y feminista terminó de posicionarse dentro del campo social en general y de los reclamos de castigo en particular como un sujeto colectivo con un rol sumamente protagónico, capaz de marcar agenda en un sentido amplio. Dentro de este amplio panorama, aquí nos interesan las lecturas jurídicas de los reclamos históricos del movimiento de mujeres y feminista en relación con las violencias de géneros, dicho de otro modo, la traducción al lenguaje del derecho de dichas reivindicaciones.En otros trabajos, hemos indagado en el proceso de definición exitosa de la violencia de género como un problema público mediante el análisis de la producción legislativa y señalamos que el 40% de los avances legislativos de la última década en materia de género en nuestro país se han hecho desde el lenguaje penal con un fuerte impacto punitivista. En esta oportunidad, nos interesa avanzar en el análisis de los encuentros y desencuentros entre las demandas del movimiento de mujeres y feminista y la efectiva traducción en la letra de la ley en Argentina entre los años 2010 y 2019.Para ello nos centraremos en el análisis de los debates legislativos que culminaron en la sanción de leyes penales relacionadas con delitos contra la integridad sexual, a saber, las leyes nacionales 26.904, 27.352 y 27.436. Mediante al análisis de contenido como técnica intensiva de interpretación de textos, buscaremos identificar las voces que intervienen en los debates, sus visiones sobre las violencias de géneros y rastrear la traducción (o no) de esas posturas en el resultado legislativo. Cabe aclarar que la elección de esta técnica se enmarca en un diseño metodológico multimétodo y diacrónico que combina estrategias cuantitativas y cualitativas según cada situación de recolección de datos.Las reflexiones se orientarán a reconocer por un lado el protagonismo de la tracción de estos sectores sociales en los cambios institucionales, mientras que por otro lado veremos que la traducción de estas demandas al idioma del derecho produce un desfasaje entre una problemática estructural y la pretensión de soluciones individuales y de asignación de responsabilidades.

Resumen de la Ponencia:

Dedicamo-nos a pesquisar tanto a participação da sociedade civil no planejamento e gestão das políticas públicas de direitos humanos, no Estado do Rio de Janeiro, quanto a adoção, pelo governo do Rio de Janeiro, de medidas neoliberais de gestão e gestão de benefícios e serviços públicos com consequente redução das funções do Estado. Por isso, os conselhos jurídicos (instituições do Poder Público, de caráter, conforme o caso, consultivo, deliberativo ou fiscalizador, integrados, simultaneamente, por representantes da sociedade civil e do governo) têm sido objeto de estudo da violação da lei do nível de vida adequado (DNAV) de populações em situação de vulnerabilidade social. Dando continuidade a esta pauta, levantamos (1) a relação e ampliação entre os diferentes tipos de direitos e (2) os meios de garanti-los, analisando, O texto da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 (CRFB/88), ou como ela enreda os direitos humanos (DDHH) - à vida, à liberdade, à segurança, à igualdade e à propriedade - e instrumentaliza sua defesa e proteção. Isso nos levou ao estudo concomitante das duas matrizes dos direitos humanos que obrigam as políticas públicas e as estruturas de operacionalização de sua defesa e proteção. Seguindo essa linha de raciocínio, nossa hipótese foi a de que a carta constitucional, além de possibilitar a admissão de novos direitos, como o padrão de vida adequado, e permitir a participação da sociedade civil nas decisões governamentais, mesmo que o Brasil seja marcado ou à igualdade e à propriedade – e instrumentaliza sua defesa e proteção. Isso nos levou ao estudo concomitante das duas matrizes dos direitos humanos que obrigam as políticas públicas e as estruturas de operacionalização de sua defesa e proteção. Seguindo essa linha de raciocínio, nossa hipótese foi a de que a carta constitucional, além de possibilitar a admissão de novos direitos, como o padrão de vida adequado, e permitir a participação da sociedade civil nas decisões governamentais, mesmo que o Brasil seja marcado ou à igualdade e à propriedade – e instrumentaliza sua defesa e proteção. Isso nos levou ao estudo concomitante das duas matrizes dos direitos humanos que obrigam as políticas públicas e as estruturas de operacionalização de sua defesa e proteção. Seguindo essa linha de raciocínio, nossa hipótese foi a de que a carta constitucional, além de possibilitar a admissão de novos direitos, como padrão de vida adequado, e permitir a participação da sociedade civil nas decisões governamentais, ainda que o Brasil tenha sido marcado por seu modo de atuação pelas políticas públicas, seu formato institucional, seu alcance e as regras de financiamento das mesmas, desde 1988, constituindo uma governança de dois direitos humanos . Aqui, queremos apresentar os primeiros resultados desta nova etapa de nossa agenda de pesquisa. Um produto a que chamamos painel de governação de dois direitos humanos, fruto do cruzamento de dois direitos humanos com direitos sociais – à saúde; à alimentação; à educação; ao trabalho; ao lazer, ao transporte; na moradia; à segurança; à segurança social; à proteção da maternidade e da infância; e atenção à população em situação de rua – que revela tanto as diretrizes quanto os instrumentos de planejamento e gestão para a efetivação de dois direitos humanos e sua interação com as políticas públicas. Qualquer evidência ou problema que oriente esta etapa investigativa pode ser traduzido na seguinte pergunta:

Introducción:

 Discutindo os espaços institucionais de controle social das políticas públicas, temos analisados os conselhos de direitos e nos dedicado a entender os arranjos institucionais franqueados a participação da sociedade civil nas ações governamentais do Poder Executivo fluminense. 

Desdobramento dessa pesquisa, nos dedicamos a análise sobre a ampliação dos Direitos Humanos e dos meios para garanti-los, desta vez tendo por referência a Constituição da República Federativa do Brasil em vigor desde 1988, a fim de entender como os Direitos Humanos se transmutam em Direitos Sociais, ou seja, como os dispositivos constitucionais, obrigam o Estado brasileiro, a promover o equilíbrio material de enfrentamento as desigualdades sociais existentes em nossa sociedade. 

Para tanto, foi preciso discutir como estão dispostos os Direitos Humanos e os Direitos Sociais no texto da Constituição Federal e compreender o teor dos dispositivos que obrigam o Poder Público, a implementar as políticas públicas de promoção desses direitos. 

Igualmente, consideramos os efeitos que sucessivas alterações vêm produzindo no texto constitucional, com a redução das funções estatais que indiretamente bloqueiam o acesso aos bens, e serviços, preconizados pelas políticas sociais. 

Por fim, para responder a nossa indagação e com isso testar a correção da nossa hipótese, elaboramos dois painéis. O primeiro, em formato tabela, permite visualizar a correlação que estabelecemos entre Direitos Humanos e Direitos Sociais, tendo por referência dois dispositivos da nossa Constituição Federal. O segundo, mais complexo por resultar da análise de toda a Constituição, possibilita a compreensão da amplitude alcançada pela constitucionalização das políticas públicas para realização desses direitos, resultando nesse painel da governança dos Direitos Humanos. 

Essas visualizações permitem a identificação dos balizadores dessas políticas públicas, constituindo um modus operandi do formato institucional, alcance e delimitação dos meios necessários a exequibilidade dos Direitos Humanos.  

Desarrollo:

I –  O Regime Constitucional dos Direitos Humanos e dos Direitos Sociais no Brasil

 

A Constituição da República Federativa do Brasil, promulgada 05 de outubro de 1988 e vigente desde aquele ano, resultou de um longo processo de abertura política após vinte anos de governos autoritários. Conhecida como “Constituição Cidadã”, o texto constitucional reformulou as instituições estatais brasileiras, reconheceu novos direitos, ampliando o exercício da cidadania, os direitos políticos e a participação da sociedade civil nas ações governamentais.

A estrutura do texto constitucional está organizada com um Preâmbulo e dez títulos. Os títulos se desdobram em capítulos e seções que por sua vez contém parágrafos, incisos e alíneas. 

No Preâmbulo estão estabelecidas as bases do Estado brasileiro e os valores a serem observados no texto constitucional. Adotou-se o regime democrático destinado “...a assegurar o exercício dos direitos sociais e individuais, a liberdade, a segurança, o bem-estar, o desenvolvimento, a igualdade e a justiça como valores supremos...” da nossa sociedade (Brasil, 2022). A partir do texto introdutório, evidencia-se, que o corpo político que elaborou e aprovou a Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 (CRFB/88), incorporou os Direitos Humanos e o Estado de bem-estar social, como diretrizes da mudança jurídico-institucional do país.

Em seguida, ao Preâmbulo, o texto constitucional está organizado em dez títulos que tratam dos seguintes temas: I - Princípios Fundamentais; II - Dos Direitos e Garantias Fundamentais;  III - Da Organização do Estado; IV - Da Organização dos Poderes; V - Da Defesa do Estado e das Instituições Democráticas; VI - Da tributação e do Orçamento; VII - Da Ordem Econômica e Financeira; VIII - Da Ordem Social; IX - Das Disposições Constitucionais Gerais e por fim a seção Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (Brasil, 2022).

Considerando nossa proposta de pesquisa, buscamos identificar nessa estrutura normativa, imposições referentes aos Direitos Humanos (DDHH) e aos Direitos Sociais (DS), alinhados com os valores estabelecidos no Preâmbulo da CRFB/88. Dessa análise inicial, identificamos o inc. II, do art. 4º, do primeiro título, regendo-se as relações internacionais pela prevalência dos DDHH e os tratados e convenção nessa temática, uma vez aprovados no Congresso Nacional, equiparados a Emendas Constitucionais (ECs), conforme o texto do §3º, inc. LXXIX, art. 5º (Brasil, 2022). 

Todavia, ao prosseguirmos nessa análise, percebemos que nos demais dispositivos constitucionais, os Direitos Humanos são tratados como Direitos Fundamentais na CRFB/88, conforme os termos do Título II, Dos Direitos e Garantias Fundamentais, capítulo I – Dos Direitos e Deveres Individuais e Coletivos, art. 5º e o capítulo II – Dos Direitos Sociais, artigos 6º ao 11º. Nesse tema, observamos que, pela primeira vez em nossa história constitucional, os Direitos Sociais foram incluídos no rol dos Direitos Fundamentais (Brasil, 2022). 

O caput , do art. 5º, estabelece a igualdade perante a lei, o direito à vida, à liberdade, à segurança e propriedade, conforme os termos estabelecidos em seus setenta e nove incisos. No caput do art. 6º foram estabelecidos o direito à saúde; à educação; ao trabalho; ao lazer, à segurança; à previdência social; à proteção à maternidade e à infância e à assistência aos desamparados. 

Seguindo a ordem, o art.7º, composto por trinta e quatro incisos, trata dos direitos dos trabalhadores urbanos e rurais. O art. 8º, estabelece a liberdade de associação profissional ou sindical, detalhada em oito incisos. O caput do art. 9º estabelece o direito de greve, enquanto o caput do art. 10º se refere a participação dos trabalhadores e empregadores nos colegiados dos órgãos públicos de seus interesses profissionais e previdenciários e o caput do art. 11º, da representação de trabalhadores junto aos empregadores para negociações.

Esses dispositivos permitem identificar a diretriz política observada pelos constituintes, tendo seguido o modelo do Estado Liberal e o Modelo do Estado Social, com a sedimentação dos direitos individuais, que exigem a atuação negativa do Estado, e os inclusão dos Direitos Sociais que exigem sua intervenção. 

 

II – Governança dos Direitos Humanos: uma imposição constitucional

 

Ao longo dos últimos 34 anos, a CRFB/88 foi alterada e descaracterizada em relação aos objetivos preconizados no seu texto original. Logo após a sua promulgação, alguns críticos argumentaram que alguns dos novos dispositivos impediam a modernização do país, do ponto de vista econômico, e a governabilidade, do ponto de vista político (Couto & Arantes, 2006). Com isso em 1992 foi aprovada a primeira alteração no texto original, totalizando até o final de 2022, cento e vinte e oito Emendas Constitucionais.

Embora os DDHH e os DS gozem de rigidez e imutabilidade no esteio do inc. IV, §4º, art. 60 da CRFB/88, considerados como “cláusulas pétreas”, as frequentes reformas constitucionais implicaram na redução do gasto público, resultando na redução das prestações sociais e assistenciais a que o Estado está obrigado a fim de materializar esse direitos.

Ao mesmo tempo, em que essas modificações foram realizadas no texto original, houve a adesão ao Pacto Internacional sobre Direitos Econômicos, Sociais e Culturais, regulamentado pelo Decreto nº 591 de 06 de julho de 1992, que incorporou ao nosso arcabouço jurídico-institucional novos direitos, como um nível adequado de vida e a melhoria contínua de suas condições de vida (Decreto nº 591, 1992).

Da mesma forma, três Emendas Constitucionais alteraram o caput do art. 6º, que no texto original citava o direito a educação, a saúde, ao trabalho, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desamparados, tendo sido incluído em 2000, o direito à moradia, em 2010, o direito à alimentação e em 2015 o direito ao transporte (Brasil, 2022).

Entendemos a existência de uma dualidade contraditória, produzida pelos interesses econômicos que influenciaram as alterações nos dispositivos da CRFB/88, que enseja a discussão entorno da constitucionalidade de uma “ ...transformação do modelo de Estado Social, delineado pela Constituição de 1988, em um modelo de Estrado Pós-Social neoliberal...” (Gotti, 2012). Para alguns juristas, sem que se altere os artigos 1º, 3º e 170 da CRFB/88, essa mudança é inconstitucional (Grau, como citado em Gotti, 2012, p. 152).

A despeito dessa discussão, em nossa análise consideramos que os DDHH, do caput do art.5º, estão situados no topo de uma matriz em que as linhas inferiores são os DS, do caput, do art. 6º. Ambos vinculam-se mutuamente constituindo uma matriz interdependente na realização desses direitos, conforme o quadro abaixo: 

 

Figura 1 – Matriz de Governança DDHH e DS

 

Consideramos que a finalidade precípua dos DS é assegurar “...a existência das condições materiais essenciais para o exercício do direito à liberdade individual, a consolidação da democracia, por meio da garantia não apenas da igualdade formal, mas sobretudo, da igualdade material, entendida como igualdade de oportunidades” (Gotti, 2012) e assim entendemos que os Direitos Sociais, em toda a amplitude estabelecida na CRFB/88, conferem materialidade de acesso a bens, e serviços, que possibilitam o exercício dos Direitos Humanos. Essa correlação mútua de direitos pode ser graficamente visualizada na Matriz de Direitos que construímos.

Portanto, alguns dos meios que garantem um padrão de nível adequado de vida, promovem melhores condições para grupos em situação de vulnerabilidade ou reduzem as diferenças entre particulares, referem-se as políticas públicas dos DS que, tendo por objetivo promover a igualdade material (Gotti, 2012), promovem a igualdade formal e igualmente torna exequíveis os demais direitos estabelecidos no caput do art. 5º da CRFB/88. 

São dispositivos que expressamente determinam a elevação das condições sociais da população em situação de desamparo ou vulnerabilidade social (caput e parágrafo único do art. 6º), obrigando o Poder Público a instituir serviços de assistência e um programa de renda básica familiar, identificando-o como programa permanente de transferência de renda (Brasil, 2022). 

Nessa mesma linha, para o exercício dos direitos individuais, a CRFB/88, o inc. LXXVI, do art. 5º, segmenta a população franqueado para aqueles que estão em situação de pobreza, o acesso gratuito aos serviços de registro civil de nascimento e óbito (Brasil, 2022). 

A erradicação da pobreza e da marginalização são alguns dos objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil, sendo tema de mais de um dispositivo. O texto constitucional fixa a competência comum de todos os entes federativos no combate as suas causas e fatores. Um fundo de combate e erradicação da pobreza foi criado por EC em 2000 e estabeleceu que um conselho, composto também por representantes da sociedade civil, deve fazer o acompanhamento dessa política pública obrigando estados, Distrito Federal e municípios a aplicar o mesmo modelo para receber recursos transferidos da União. Outra EC de 2010, prorrogou a existência do fundo por tempo indeterminado (Brasil, 2022).

Nessa mesma temática, a assistência social deverá ser prestada a quem dela necessitar independentemente de contribuição para a seguridade social, sendo um dos seus objetivos, a promoção da redução da vulnerabilidade socioeconômica de famílias em situação de pobreza ou extrema pobreza conforme estabelece o inc. VI, e caput, do art. 203 (Brasil, 2022).

As ações governamentais de assistência social são realizadas com recursos da seguridade social, havendo outras fontes. Sua organização é descentralização política e administrativamente, com programas na esfera estadual e municipal, entidades beneficentes e de assistência social. Franqueia-se a participação da população, por meio de representantes de organizações, para formulação e controle das ações. 

Esses são alguns dos inúmeros artigos constitucionais que fixam as temáticas, a distribuição de competências, os arranjos institucionais, determinam quais as fontes de recursos e sua repartição na formulação e implementação das políticas públicas a partir de 1988. Portanto, a Constituição impõe o modus operandi das política de DS que tornam efetivos os DDHH, constituindo o que chamamos governança dos Direitos Humanos. Dessa forma os DDHH se transmutam nos DS. 

Couto e Arantes (2006) assinalaram que “...a grande presença de políticas públicas...” no texto constitucional, se relaciona principalmente com o “...formato que presidiu os trabalhos da Assembleia Nacional Constituinte...”, um processo descentralizado, cujo colegiado de representantes políticos decidia com quórum de maioria simples e sem um projeto de referência. O resultando foi uma carta constitucional cujos dispositivos em sua maioria referem-se mais as políticas públicas a serem desenvolvidas do que aos princípios constitucionais gerais e fundamentais (Couto & Arantes, 2006).

Ao examinarmos os dispositivos que aprofundam as temáticas dos DS, começando pelas políticas públicas de acesso a saúde, algumas das diretrizes podem ser destacadas. A competência comum dos entes federativos no atendimento a população; a indicação de que municípios contarão com a cooperação técnica e financeira da União e do estado e que a União poderá intervir nos municípios, caso os valores mínimos constitucionalmente previstos, não sejam aplicados na área, são alguns desses itens (Brasil, 2022). 

Nessa temática, para implementação das políticas de saúde, na CRFB/88 foi instituído o Sistema Único de Saúde (SUS), que se organiza com ações e serviços regionalizados, hierarquizados, descentralizados, de acesso universal, compreendo colegiados com participação social, com percentuais de recursos de aplicação obrigatória pelos entes federativos (Brasil, 2022).

Em relação a educação, o balizamento das políticas envolve uma ampla gama de itens, sendo alguns deles: definição de competências comuns no acesso; piso salarial nacional para pagamento dos professores; a gratuidade de acesso à educação básica, por idade e aos que não tiveram acesso na idade própria; progressiva universalização do ensino médio; a obrigatoriedade de aplicação de determinados percentuais dos recursos provenientes de impostos, considerando cada ente federativo, instituição de um fundo para receber recursos da União (Brasil, 2022).

Na temática que diz respeito às relações capital x trabalho, os dispositivos constitucionais são de diferentes níveis, tratando de cláusulas contratuais ao impor, por exemplo, que o empregador o pague o salário mínimo estabelecido em lei federal e o décimo terceiro salário; de promoção de direitos, limitando a jornada laboral e estabelecendo as licenças maternidade e paternidade e de liberdade da afiliação sindical bem como do direito de greve (Brasil, 2022).

Poucos dispositivos constitucionais se referem ao direito ao Lazer, enquadrado como atividade esportiva §3º, do inc. IV, do art. 217 que deve ser assegurado pela família, sociedade e pelo Estado, a criança, ao adolescente e ao jovem, com absoluta prioridade (Brasil, 2022).

O direito a segurança, constitucionalmente identificada como um DDHH e um DS, é outra temática que carece de uma sistematização, pois vincula-se a diferentes setores. O primeiro se relaciona com os chamados remédios constitucionais, pois trata das ações judiciais que podem ser interpostas para proteção e defesa dos direitos individuais e coletivos como o habeas corpus, o mandado de segurança ou a ação popular (Brasil, 2022). 

De outra banda, a segurança, no texto constitucional, está relacionada também com os riscos provenientes do exercício profissional; com a segurança interna do país; segurança do trânsito; do território nacional e defesa nacional. Em um título específico é tratada como segurança pública, dispondo sobre as competências dos entes federativos na preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio (Brasil, 2022).

Aspectos que tratam das políticas públicas relacionadas com o direito a previdência social, são disciplinados em vários dispositivos. Foi estabelecida a competência concorrente entre União, estados e Distrito Federal, sendo que estes entes, além do município, podem ter servidores público regido por regime próprio. Esta área tem sido uma das mais afetadas por reformas constitucionais que, na maioria dos casos, reduziu direitos de trabalhadores do setor privado e do setor público, postergando a possibilidade da aposentadoria, restringindo a concessão de benefícios e dos valores recebidos em relação ao que foi estabelecido no texto original (Brasil, 2022). 

A proteção da maternidade é regida por dois tipos de políticas. Uma decorre da relação de emprego, com o pagamento da licença maternidade, realizada através da previdência social, em razão dos recolhimentos de contribuições. A segunda, que independe de contribuições, está na área da assistência social, que estende a família, a maternidade, a infância, a adolescência e a velhice (Brasil, 2022). No mesmo segmento, a assistência aos desamparados também está na área da assistência social, relacionada com a redução da vulnerabilidade socioeconômica de pessoas e famílias em situação de pobreza ou extrema pobreza (Brasil, 2022). 

As políticas de direito à moradia são de competência comum a todos os entes da federação que estão obrigados a promover programas de construção e a melhoria das condições habitacionais e de saneamento básico. Dois outros dispositivos que se relacionam com o acesso a moradia, estabelecem a possibilidade do possuidor de pequenas áreas urbanas ou rurais, adquirir, em razão do tempo, o domínio tornando-se proprietário (Brasil, 2022).

Quanto ao direito ao transporte, sua regulação constitucional restringe-se em estabelecer a competência da União para legislar sobre o tema, atribuindo aos municípios a obrigação de prestar o serviço diretamente ou conceder ou permitir a exploração pela iniciativa privada. Garante-se o transporte gratuito em área urbana, aos maiores de sessenta e cinco anos e, aos educandos. 

Ao ampliarmos a nossa análise, incluindo mais dispositivos constitucionais que determinam as diretrizes, instrumentos, planos, programas das políticas públicas, temos por resultado a figura 2  - Painel de Governança dos Direitos Humanos em Direitos Sociais:

Desdobramos dessa forma a correlação que estabelecemos inicialmente na figura 1 – Matriz de Governança DDHH e DS – no segundo painel, diante da complexidade disposta no texto constitucional. Nesse segundo painel é possível visualizar as temáticas dos programas, dos planos, segmentos das populações, às competências federativas, os sistemas, que institucionalizam constitucionalmente a formulação e implementação das políticas de DDHH e de DS, conforme o texto original e as reformas realizadas até esta ocasião. 

Conclusiones:

Os resultados parciais da nossa pesquisa, possibilitaram a identificação de uma governança dos Direitos Humanos, em nossa Constituição Brasileira de 1988, por delinear de forma impositiva as políticas públicas de DDHH e DS. Esses resultados também revelaram uma dualidade constitucional, entre a manutenção desses direitos e a redução das políticas públicas que possibilitam seu exercício por meio da intervenção do Estado. 

Considerando esses resultados duas novas questões, sugiram a partir da nossa análise. A primeira diz respeito ao alcance da materialidade dos DS, por meio das políticas públicas de promoção da igualdade material, desde a promulgação da CRFB/88, considerando, inclusive, as leis infraconstitucionais que tratam dessas temáticas. Nossa indagação é: qual a efetividade das políticas públicas de promoção dos DS entre 1988 a 1992 quando se aprovou a primeira EC ? 

Ampliando a análise suscitada na indagação anterior, considerando que após 34 anos, os DDHH e DS foram mantidos e ampliados na CRFB/88, continuando a obrigação do Estado brasileiro em promovê-los, assegurá-los, indagamos como têm se comportado os Órgãos fiscalizadores, os atores políticos, os movimentos sociais diante do que identificamos como uma dualidade contraditória produzida pelos atores políticos no texto constitucional ?  Quais são as instâncias acionadas e o que elas têm decidido a fim de garantir o exercício desses direitos, ou seja, para garantia a igualdade material e por consequência promover a igualdade formal e, logo, dos demais direitos que dela decorrem ?

Bibliografía:

Brasil. (15 de Dezembro de 2022). Presidência da República, Casa Civil, Subchefia de Assuntos Jurídicos. Acesso em 15 de janeiro de 2023, disponível em Presidência da República, Casa Civil, Subchefia de Assuntos Jurídicos: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm

Couto, C. G., & Arantes, R. B. (2006). Constituição, Governo e Democracia no Brasil. Revista Brasileira de Ciências Sociais, 41-62.

Decreto nº 591, d. 0. (06 de Julho de 1992). Presidência da República. Casa Civil. Subchefia para Assuntos Jurídicos. Acesso em 20 de Fevereiro de 2023, disponível em Planalto: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/1990-1994/d0591.htm#:~:text=Os%20Estados%20Partes%20do%20presente%20Pacto%20reconhecem%20a%20cada%20indiv%C3%ADduo,art%C3%ADstica%20de%20que%20seja%20autor.

Gotti, A. (2012). Direitos Sociais: fundamentos, regime jurídico, implementação e aferição de resultados. São Paulo: Saraiva.

 

Palabras clave:

direitos humanos, direitos sociais, políticas públicas

Resumen de la Ponencia:

A Constituição de 1988 consolidou o direito de greve como garantia fundamental, incluindo pela primeira vez a greve no setor público, por meio do artigo 37, inciso VII. Contudo, este dispositivo carece de regulamentação por lei específica, a qual ainda não foi editada. A falta de regulamentação potencializou a atuação do Judiciário, dando ensejo a uma jurisprudência do STF restritiva ao direito de greve no setor público, sobretudo em atividades consideradas essenciais. Dessa forma, o objetivo deste artigo é analisar a judicialização dos conflitos coletivos de servidores civis e as consequências desse fenômeno para a redução do número de greves. Servindo-se de uma abordagem metodológica qualitativa, com predomínio do método dedutivo, nos debruçamos ao seguinte questionamento: quais os impactos das decisões paradigmáticas proferidas pelo STF em relação à greve de servidores da Administração Pública? A importância da discussão abordada revela-se a partir da ampliação da judicialização dos conflitos coletivos no bojo de um contexto de retração do sindicalismo e aprofundamento de políticas neoliberais de austeridade. A pesquisa buscou ressaltar que os Tribunais não devem impor óbices excessivos ao exercício do direito de greve do servidor público, sob pena de reverberar problemas de ordem democrática. Ainda que se reconheçam as particularidades do regime estatutário, há que se ter em vista que os servidores públicos são trabalhadores, de forma que enxergam na greve um instrumento de luta por melhores condições de trabalho e, por consequência, capaz de ensejar melhoria na qualidade dos serviços públicos prestados. Os procedimentos de pesquisa utilizados consistem na pesquisa bibliográfica e documental.

Introducción:

A greve é um importante fato social para aferição e compreensão das lutas por democracia e reconhecimento de direitos. Os diferentes processos históricos demonstram fases em que ela foi tratada ora de forma mais restritiva, ora de forma mais permissiva, sendo uma espécie de termômetro capaz de dimensionar a amplitude do espaço democrático. Dessa forma, é possível afirmar que ambientes mais democráticos são, também, mais propícios (em termos de regulamentação) ao reconhecimento dos conflitos coletivos de trabalho pelo ordenamento jurídico.

No contexto brasileiro, a Constituição Federal de 1988 (CRFB/88) apresentou-se como um marco em relação à institucionalização do fenômeno da greve, pois além de enquadrá-lo como direito fundamental, foi a primeira a prever o direito de greve no serviço público em seu artigo 37, VII. Trata-se, portanto, de um significativo avanço democrático de constitucionalização do Direito Administrativo, buscando reverter o dogma da supremacia da Administração Pública através de princípios constitucionais que visam à ampliação das liberdades sindicais às relações jurídicas entre a Administração e seus trabalhadores.

Não obstante, em relação à greve no setor público, os ditames constitucionais preconizam a elaboração de lei específica para fins de regulamentação, porém até o presente momento esta lei não foi editada[1]. Tal cenário potencializou a atuação do Poder Judiciário e o STF vem desempenhando de forma proativa o papel de criador do direito. Destacamos, em primeiro momento, um breve panorama histórico dessa construção jurisprudencial, em especial o julgamento dos Mandados de Injunção n° 670/ES (BRASIL, 2007a), 708/DF (BRASIL 2007b) e 712/PA (BRASIL, 2007c), assim como do Recurso Extraordinário n° 693.456/RJ (BRASIL, 2016), tendo em vista se tratar de julgados paradigmáticos com forte reverberação na regulamentação do fenômeno grevista. 

Buscou-se enfatizar alguns desdobramentos da aplicação da lei de greve do serviço privado, a Lei n° 7.783/89 (BRASIL, 1989). Ademais, foram levantadas algumas das principais divergências no julgamento do Recurso Extraordinário n° 693.456/RJ, através das quais é possível notar a opção da Corte pela supressão da remuneração de servidores grevistas.

Ainda nesse primeiro ponto, destacou-se a discricionariedade permitida pelo STF na caracterização de serviços públicos como atividades essenciais, excedendo o rol do artigo 10 da Lei n° 7.783/89, e os impactos disso para a declaração da legalidade/ilegalidade do movimento grevista nos casos concretos.

A partir desta breve exposição é possível levantar alguns debates acerca dos avanços e retrocessos que o direito impõe à autotutela dos trabalhadores. Problematizando tais julgados do STF como uma atuação restritiva ao direito de greve no serviço público, mormente nos casos em que se trata de serviços julgados essenciais.

A premência da discussão é revelada na medida em que se observa a redução significativa da quantidade de greves tanto no setor privado quanto no setor público, esta última objeto deste estudo. Os dados do DIEESE[2] demonstram que a partir de 2016 a quantidade de paredes realizadas por servidores apresentou uma grande queda, fato que caminha na esteira da retração com a qual vem sofrendo o movimento sindical.

Dessa forma, considerando o contexto sócio-político no qual o Brasil imergiu após o ano de 2016 (inclusive, considera-se que a atuação do STF tem relação direta com esse contexto)[3], o artigo, servindo-se de uma abordagem metodológica qualitativa, com predomínio do método dedutivo, busca fornecer subsídios para compreender os mecanismos de obstaculização do direito de greve dos servidores públicos diante do intenso processo de judicialização do fenômeno. Os procedimentos de pesquisa utilizados consistem na pesquisa bibliográfica e documental.

 

[1] Mais de vinte projetos de lei (PLs) foram apresentados nas Casas Legislativas com o intuito de regulamentar o art. 37, VII, da CRFB/88, porém, nenhum foi aprovado até o momento.

[2]Departamento Intersindical de Estatística e Estudos Socioeconômicos realiza desde 2004 balanços anuais das greves.

[3] Sobre o tema, ver a análise de Schlottfeldt e Dutra (2022) sobre a correlação entre as disputas envolvendo o direito de greve no serviço público e as políticas neoliberais de reforma do Estado no contexto de austeridade, que se aprofundaram após 2016.

Desarrollo:

1. Greve no serviço público brasileiro – uma construção jurisprudencial

Atualmente inserida no Capítulo II da CRFB/88, que aborda os direitos sociais, a greve, por ser uma prática de luta no campo fático, teve de ser regulamentada pela ordem jurídica, sendo o seu conceito, inicialmente alicerçado observando as relações de caráter privado. No setor público, como o Estado exerce a soberania, impondo necessariamente restrições para o alcance do bem comum, os princípios e regras que regem o instituto da greve no âmbito das relações privadas não podem ser importados irrestritamente (DELGADO, 2017). 

Existem especificidades em torno da norma que deverá regular o movimento paredista no setor público, dentre outros motivos, devido à inexistência da tensão direta entre capital e trabalho. Além disso, a Administração Pública é regida pelo princípio da supremacia do interesse público e seu corolário, o princípio da continuidade do serviço público, segundo o qual deve haver um fluxo de continuidade na prestação de tais serviços (DELGADO, 2017).

Diante da anomia legislativa para regulamentação do direito de greve no serviço público, durante a década de 1990, o STF entendia que o artigo 37, inciso VII da CRFB/88, possuía eficácia limitada[1], afirmando que o Judiciário “não poderia suprir a omissão da norma faltante, tampouco fixar prazo para o legislador elaborar a lei, restando a sentença produzindo efeitos apenas para declarar a mora legislativa” (BAHIA, 2020, p. 40). O mandado de injunção n° 20/DF, de 1994, é um dos principais exemplos de julgado em que o STF adota tal posição não concretista, chegando a afirmar, inclusive, que “o exercício do direito público subjetivo de greve outorgado aos servidores civis só se revelará possível depois da edição da lei complementar reclamada pela Carta Política” (BRASIL, 1994, p. 1).

Contudo, ainda que inexistente a lei regulamentadora, as greves no setor público não deixaram de ocorrer, assim como sua ilegalidade acabava não sendo presumida. Desse modo, o entendimento do STF acerca da eficácia limitada do artigo 37, inciso VII da CRFB/88 foi questionado, ganhando relevo interpretações no sentido de prestigiar o fato de o direito de greve ser constitucionalmente previsto e se tratar de uma regra de eficácia contida[2], ou seja, um direito passível de ser diretamente exercido.

Nesse sentido, em 2007 o STF alterou seu entendimento sobre a matéria, passando a adotar posições concretistas, “aplicando por analogia leis já existentes para suprir a omissão normativa, ora atribuindo efeitos subjetivos erga omnes, ora inter partes” (BAHIA, 2020, p. 40). Nesse contexto, o julgamento dos Mandados de Injunção n° 670/ES, 708/DF e 712/PA tornou-se paradigmático e, por isso, será explicitado no próximo item.

 

1.1 Mandados de injunção n° 670/ES, 708/DF e 712/PA – A aplicação da Lei n° 7.783/89 por analogia

Em 25 de outubro de 2007, no bojo do julgamento dos Mandados de Injunção n° 670, 708 e 712, o órgão Plenário do STF decidiu por unanimidade, declarar a omissão legislativa em relação ao dever constitucional de editar lei específica para regulamentar o exercício do direito de greve no setor público e aplicar, por analogia, no que couber, a lei de greve vigente para o setor privado, a lei nº 7.783/89, fixando como competentes para o julgamento das causas entre o Poder Público e seus servidores estatutários as Justiças Comuns, Estadual e Federal.

A mudança no entendimento da Suprema Corte foi paradigmática no sentido de ensejar, de certa forma, regulamentação ao direito de greve no setor público, conquanto existam importantes questionamentos acerca da utilização da lei 7.783/89, originada, não se pode olvidar, de conversão de Medida Provisória, cujos determinados requisitos extrapolam as diretrizes constitucionais (PAIXÃO, 2016). Destacamos a questão da competência para a solução dos conflitos ter sido conferida à Justiça Comum; a incongruência acerca da frustração da negociação coletiva prévia, na medida em que não há um consenso acerca da possibilidade ou não de negociação coletiva no caso dos trabalhadores da Administração Pública[3]; e a definição discricionária das atividades essenciais, a partir da não taxatividade do rol contido no artigo 10 da lei n° 7.783/89.

Assim, como observam Schlottfeldt e Dutra (2022, p. 67), a aplicação analógica da lei de greve do setor privado teve como efeito prático “estender também aos servidores públicos as controvérsias e dissonâncias entre a Lei de Greve e o texto constitucional”, ressaltando as autoras a questão do tratamento conferido às atividades essenciais e dos reflexos da greve sobre a relação de trabalho, tendo em vista a natureza jurídica que foi conferida a ela.

 

1.2. Recurso Extraordinário n° 693.456/RJ – Corte imediato da remuneração de servidor participante de movimento paredista

Importante discussão envolvendo o direito de greve diz respeito à sua natureza jurídica, pois possui reverberação no entendimento sobre o desconto dos dias paralisados em função do movimento paredista, assim como o cômputo do tempo de serviço. A antiga lei de greve, Lei n° 4.330/64, em seu artigo 20, previa a suspensão do contrato de trabalho em decorrência de paralisação, porém assegurava expressamente o pagamento dos salários aos grevistas e o cômputo do tempo como de trabalho efetivo nos casos em que as reivindicações formuladas pelos trabalhadores fossem total ou parcialmente deferidas pelo empregador ou pela Justiça do Trabalho (MARTINS, 2012, p. 896).

Já a Lei 7.783/89 prevê em seu artigo 7° que “[...] a participação em greve suspende o contrato de trabalho, devendo as relações obrigacionais, durante o período, ser regidas pelo acordo, convenção, laudo arbitral ou decisão da Justiça do Trabalho” (BRASIL, 1989). Observa-se que, diferentemente do regramento anterior, a atual lei de greve não ressalva expressamente a possibilidade de remuneração dos dias paralisados em função de greve.

Sobre o debate, destacamos a posição de Souto Maior (2010, p. 179)[4] em relação à suspensão da relação de emprego. Segundo o autor, deve-se observar quais os efeitos obrigacionais são dispostos pela lei, não sendo papel da doutrina afirmar tais efeitos. Nesse sentido, na medida em que a Lei de Greve não definiu os efeitos obrigacionais, assim como não fixou a diferença entre suspensão e interrupção, limitando-se a afirmar que a greve suspende do contrato de trabalho, não cabe à doutrina fazê-lo. Ainda que parte dos autores tenha interpretado o termo “suspensão” como indicativo da negativa do pagamento dos salários, tal entendimento não está contido na legislação, sendo alvo de críticas. Isto porque ele preconiza que o direito fundamental de greve passa a denotar a supressão de outro direito fundamental, qual seja, o de percepção de salários (SOUTO MAIOR, 2010, p. 180).

O julgamento pelo STF do Recurso Extraordinário n° 693.456 em 27 de outubro de 2016 definiu contornos sobre o tema em relação à greve no serviço público. Sob relatoria do Ministro Dias Toffoli, restou fixada, pela maioria de 6 votos a 4, tese de repercussão geral que reconheceu a compulsoriedade da Administração Pública em proceder com o desconto da remuneração do servidor público referente ao período não trabalhado em razão da adesão à greve e, consequentemente, a não contabilização desse período como efetivamente trabalhado, salvo nos casos em que há conduta ilícita praticada pelo Poder Público [5]

O voto de Dias Toffoli, embasado por uma narrativa histórica anacrônica e parcial (SIQUEIRA, 2019)[6] se coaduna com a posição majoritária acerca dos efeitos da greve enquanto suspensão do contrato de trabalho. O ministro considera que, mesmo a Constituição tendo previsto o direito de greve para servidores públicos, tal direito não é absoluto, devendo ser exercido nos moldes legais. Apresenta como justificativa a menção ao termo “suspensão” no artigo 7° da Lei 7.783/89 e os entendimentos doutrinários sobre a natureza jurídica da greve, discussão já suscitada no presente trabalho. Como alternativa à falta de pagamento, menciona o fundo de greve dos sindicatos.

Ademais,  pontua que o ônus inerente à paralisação não deve ser sustentado pela Administração Pública e aponta como justificativa o princípio da continuidade do serviço público, além da estabilidade do servidor, no sentido de que, como há restrição para demissão, existe o risco de que a greve se prolongue além do necessário (BRASIL, 2016, p. 64; 67). 

Apesar dos argumentos elencados pelo relator, foram apresentadas divergências no julgamento do Recurso Extraordinário em questão, evidenciando que a obrigatoriedade do corte do ponto pela Administração foi questionada no âmbito da própria Corte. Isto nos fornece mais um indício acerca do caráter inibitório da decisão ao exercício do direito fundamental de greve.

 

1.2.1. O voto do Ministro Edson Fachin: “aniquilação do direito de greve” e outras ponderações acerca de divergências

O Ministro Fachin ressalta que o direito de greve, sendo fundamental, está intrinsecamente relacionado à consolidação do Estado Democrático de Direito na medida em que a greve é o principal instrumento de reivindicação dos servidores públicos diante do Estado. Nesse sentido,  ressalta que a adesão à greve pelo servidor não pode ser uma opção economicamente intolerável ao grevista e ao núcleo familiar (BRASIL, 2016, p. 83).

Depreende-se, portanto, a preocupação em tornar um direito constitucionalmente previsto impraticável, ao passo que a lógica de permitir que os prejuízos do movimento sejam suportados apenas pelos servidores, nas palavras do ministro, praticamente aniquilaria o direito de greve (BRASIL, 2016, p. 84).

Ricardo Lewandowski suscita também o debate acerca da natureza jurídica da greve e da interpretação literal do artigo 7° da Lei 7.783/89. Na mesma linha de Souto Maior (2010), o ministro questiona interpretações que associam o corte de ponto à redação do dispositivo e ressalva que o servidor público não possui contrato de trabalho, sua relação com o Estado é estatutária, portanto, a expressão “suspensão” não seria aplicável. Assim, trata-se de uma relação que é assegurada pela estabilidade e “há mais um princípio constitucional, a irredutibilidade de vencimentos e, também, a garantia de que esses vencimentos sejam pagos no momento adequado” (BRASIL, 2016, p. 92).

A análise das divergências sinaliza preocupação com a inviabilização do exercício do direito fundamental de greve por parte dos servidores. Como aponta Souto Maior (2010, p. 175) “Não que direitos não possam ter limites, mas, no caso da greve, os limites impostos podem gerar a consequência paradoxal de impedir-lhe o efetivo exercício. O direito de greve, assim, pode ser negado pelo próprio direito”.

 

1.3. Greve em serviço público essencial

A legislação grevista brasileira, Lei 7.783/89, em seu artigo 10, traz um rol de atividades essenciais, tais como: tratamento e abastecimento de água; produção e distribuição de energia elétrica, gás e combustíveis; assistência médica e hospitalar; distribuição e comercialização de medicamentos e alimentos; funerários; transporte coletivo; captação e tratamento de esgoto e lixo; telecomunicações; guarda, uso e controle de substâncias radioativas, equipamentos e materiais nucleares; controle de tráfego aéreo; compensação bancária entre outros (BRASIL, 1989).

Existe, porém, divergência no entendimento acerca da taxatividade deste rol. Martins (2012, p. 892) afirma que as atividades elencadas são taxativas e não meramente exemplificativas. Noutro giro, Santos e Pereira (2013, p. 5) consideram que o rol desses serviços é mais extenso, de forma que a legislação não esgotou todos os serviços essenciais existentes.

Quando do julgamento dos mandados de injunção 670, 708 e 712, o STF definiu que “a amplitude da limitação ao exercício do direito de greve por meio da admissão da necessidade de continuidade de determinados serviços públicos seria feita, caso a caso, jurisprudencialmente” (SCHLOTTFELDT; DUTRA, 2022, p. 77). Ou seja, ficou a cargo do julgador determinar no caso concreto se o serviço público em questão é essencial.

Dessa forma, diante dos posicionamentos divergentes acerca da extensão das atividades consideradas essenciais, é importante discorrer, ainda que brevemente, sobre sua definição. A Organização Internacional do Trabalho (OIT), na mesma linha do artigo 11 da lei de greve, considera essenciais as atividades cuja interrupção ou restrição representem perigo à vida, à segurança ou à saúde da pessoa em toda ou parte da população (MARTINS, 2012).

Por sua vez, existe o entendimento de que todo serviço público é essencial, com substrato em parte da literatura grevista e também da jurisprudência. Em consonância com a segunda perspectiva caminhou o posicionamento do Ministro Dias Toffoli, em seu voto no bojo do Recurso Extraordinário n° 693.456/RJ. (BRASIL, 2016, p. 59).

O presente estudo não intenta esgotar a discussão acerca do tema, mas tão somente chamar a atenção para o fato de que o entendimento de que todo serviço público é atividade essencial impõe entraves excessivos à realização das greves por servidores. Importante mencionar que os debates durante a Constituinte já demonstravam preocupação com os parâmetros de definição das atividades essenciais, de modo que não impliquem restrições infraconstitucionais ao direito de greve (SCHLOTTFELDT; DUTRA, 2022, p. 78-79).

 

2. A jurisprudência restritiva ao direito de greve no serviço público

O Estado Social brasileiro, ao estabelecer uma cultura de direitos, combinou avanços na justiça social com maiores dificuldades para o desenvolvimento da democracia. Uma dessas dificuldades está diretamente relacionada ao objeto deste trabalho: as decisões restritivas ao direito de greve proferidas pelo Judiciário. No âmbito da Justiça do Trabalho, é possível verificar limitações ao direito de greve por parte da jurisprudência de determinados Tribunais, em especial da Seção Especializada em Dissídios Coletivos do TST. Dentre esses obstáculos estão os interditos proibitórios em favor de empregadores e a fixação de percentuais mínimos elevados de trabalhadores em exercício durante a paralisação (PAIXÃO, 2016).

Nos serviços públicos considerados essenciais[7], a atuação jurisprudencial restritiva em relação à greve é ainda mais acentuada, na medida em que os Tribunais aplicam penalidades exacerbadas, na maioria das vezes multas vultosas aos sindicatos para conter o movimento paredista, considerado ilegal (SANTOS; PEREIRA, 2013).

Tendo em vista a dificuldade de parametrização do que é ou não uma atividade essencial, é possível vislumbrar a construção de uma jurisprudência restritiva ao direito de greve no serviço público (considerado muitas das vezes atividades essenciais), sobretudo após 2016, sendo o julgamento do Recurso Extraordinário n° 693.456/RJ um dos principais exemplos de jurisprudência restritiva em se tratando de greve de servidores.

A questão da competência para julgamento das demandas de greves no âmbito público tem especial relevância. Apesar da redação da Emenda Constitucional (EC) n° 45/2004, que alterou o art. 114, I e II da CRFB/88, ser nítida nos sentido de fixar a Justiça do Trabalho como competente para julgar as ações envolvendo relações de trabalho na Administração Pública, incluindo as de greve, o STF proferiu entendimento em sentido diverso, promovendo uma descaracterização do espírito da EC 45/2004. Quando do julgamento mandado de injunção 670/ES, o STF sedimentou tal entendimento, declarando como competente para processar e julgar as causas envolvendo greve de servidores públicos a Justiça Comum.

Nesse sentido, Artur (2014, p. 140) nos oferece uma importante contribuição ao afirmar que na justiça comum “a matéria é tratada sob a ótica do direito civil, ou seja, de proteção da posse e não sob a ótica do exercício constitucional do direito de greve”. Por sua vez, a Justiça do Trabalho possui uma ótica distinta, com maior repertório e especialização em relação a julgamentos de conflitos coletivos do trabalho, ainda que envolva trabalhadores com regimes jurídicos distintos.

Tal crítica nos fornece subsídios para compreender a forma como o instituto da greve vem sendo tratado nos Tribunais da Justiça Comum, corroborando o entendimento de que se firmou uma jurisprudência restritiva ao direito de greve no serviço público, com declarações sucessivas de ilegalidade dos movimentos ou entraves burocráticos, como fixação de multas abusivas, sobretudo nos serviços públicos considerados essenciais.

 

3. Redução das greves no setor público após 2016 

O Departamento Intersindical de Estatística e Estudos Socioeconômicos (DIEESE) anualmente divulga estudo sobre o balanço das greves ocorridas no ano anterior, suscitando o número de greves no setor público e privado, entre outros diversos indicadores e estatísticas.

Com base nesses estudos, verifica-se que em 2016, foram registradas 2.093 greves no Brasil, das quais os trabalhadores da esfera pública paralisaram suas atividades em maior número (1.100 registros) em comparação aos trabalhadores da esfera privada, que contou com 986 registros (DIEESE, 2017).

Em 2017, a quantidade total de greves realizadas foi menor, ao passo que o Dieese (2018) registrou um número de 1.566 greves, dentre as quais 814 foram realizadas por trabalhadores da esfera pública e 746 da privada. 

No ano de 2018, a tendência de redução do número de greves se manteve, havendo sido registradas 1.453 greves, das quais 791 foram promovidas por servidores públicos e 655 de trabalhadores da seara privada (DIEESE, 2019).

Em 2019, o cenário começa a apresentar alterações mais substanciais na medida em que, das 1.118 greves realizadas pelos trabalhadores, 566 foram no setor público e 548 na esfera privada, o que demonstra uma maior aproximação na quantidade de greves em ambas as esferas, pública e privada (DIEESE, 2020).

Em 2020, a situação se inverte. Das 649 greves levantadas pelo DIEESE (2021) ao todo, os trabalhadores do setor privado, com 417 registros, aparecem realizando um número consideravelmente maior de greves em comparação com os movimentos de servidores públicos, que realizaram apenas 231 greves ao total.

Em 2021, essa tendência se manteve, na medida em que dos 721 movimentos paredistas registrados, 468 ocorreram na rede privada e apenas 250 foram realizados por trabalhadores do setor público (DIEESE, 2022).

A partir de um exame quantitativo, é possível constatar  a diminuição gradativa no total de greves realizadas pelos trabalhadores após 2016, sobretudo a redução brusca na quantidade de greves nos serviços públicos. A perda da capacidade de articular greves é um indicativo da fragilidade das estruturas sindicais dos servidores, sendo possível interpretar pela diminuição de sua capacidade de intervenção nos processos de discussão legislativos e judiciários.

Tal situação se coaduna com um contexto sócio-político mais amplo que se sucedeu ao ano de 2016. Um cenário permeado por políticas de austeridade e processos de desdemocratização, mudanças institucionais fomentando retrocessos sociais, inclusive no período da crise sanitária da COVID-19, desintegração do direito do trabalho com vistas a incentivar a racionalidade econômica do mercado em detrimento das disposições democráticas contidas na CRFB/88, mudanças ocasionadas pelo capitalismo de plataforma e precarização dos direitos dos trabalhadores (ARTUR; SILVA, 2020).

Especificamente em relação aos servidores públicos, Schlottfeldt e Dutra (2022, p. 63) observaram uma tendência ao desmonte das estruturas de seguridade social promovido pelo Poder Público e ataques aos servidores e suas entidades representativas, apresentando-os como portadores de privilégios antagônicos aos interesses da população. Essa lógica de construção do sujeito coletivo dos servidores públicos como inimigos implica não somente no esvaziamento do arcabouço normativo especial de direitos dos servidores, mas também no sucateamento de serviços públicos.

Dessa forma, o ano de 2016 pode ser considerado um divisor de águas, porque as alterações institucionais com foco no desmonte das políticas públicas passam a ganhar relevo. Em relação à greve no serviço público, o julgamento do Recurso Extraordinário n° 693.456/RJ apresenta-se como um dos principais e mais recentes entendimentos restritivos por parte do STF, postura que já vinha se consolidando desde a aplicação da Lei n° 7.783/89 por analogia.

Compreender que essa decisão está inserida no bojo de um processo de intensificação da retirada de direitos sociais é importante e nos permite refletir sobre uma possível relação entre tal jurisprudência restritiva do STF em relação ao direito de greve no setor público e a diminuição da quantidade de paredes realizadas, conforme apontado pelo DIEESE. E, a partir disso, pensar que os contornos fornecidos pelo direito significou a imposição, para os servidores, do sacrifício do próprio salário no momento em que buscam melhorias nas relações de trabalho.

Nesse sentido, são pertinentes as observações de Souto Maior (2010, p. 177) no sentido de que a supressão da remuneração no momento da greve não significa um mal apenas para os trabalhadores, mas também para a democracia e para a configuração do Estado Social de Direito, que reconhece os conflitos coletivos e possui na greve um mecanismo equilíbrio para as relações de trabalho. 

Ainda que existam diferenças entre a greve deflagrada no âmbito privado em relação ao setor público, a anomia legislativa do direito de greve no caso deste último não pode ser propulsora de limitações excessivas por parte dos Tribunais Superiores, sob pena de ensejar a fragilização da democracia. Isto porque, ainda que existam particularidades em relação ao regime estatutário, os servidores públicos são trabalhadores, de forma que possuem na greve um importante instrumento de luta por melhores condições de trabalho e avanços para a categoria.

Fragilizar de maneira exacerbada o direito de greve dos servidores, portanto, caminha na esteira do autoritarismo e, em última instância, é desvantajoso para os próprios usuários, que deixam de usufruir de um serviço público de melhor qualidade.

 

[1] De acordo com Silva (2008), as normas de eficácia limitada possuem aplicabilidade indireta, mediata e reduzida, porque necessitam de uma normatividade ulterior que lhes desenvolva a eficácia, conquanto tenham uma incidência reduzida e surtam outros efeitos não essenciais.

[2] Na definição clássica de Silva (2008), trata-se de norma aplicabilidade direta, imediata, conquanto não integral, pois estão sujeitas a restrições previstas ou dependentes de regulamentação que limite sua eficácia e aplicabilidade.

[3] O PL n° 3.831/2015, que previa a negociação coletiva no âmbito da Administração Pública, foi integralmente vetado em 2017. Entretanto, ainda que inexista lei específica, importante frisar que o Brasil ratificou a Convenção 151 da OIT, que trata das relações de trabalho no serviço público e incentiva a utilização de procedimentos de negociação. Sobre o tema, ver Cavalcanti (2017).

[4] Não desconhecemos, entretanto, a posição contrária, segundo a qual, conforme aponta Cavalcanti (2017, p. 88), “fazer greve sem a perda do salário correspondente seria um estímulo para repetir a greve indefinidamente”, acrescentando, ainda, “a necessidade de instituição de fundos de greve, muito utilizados nos países do hemisfério norte, para cobrir parte da remuneração perdida nos dias parados”.

[5] Muçouçah (2017) designa tal decisão da Corte como uma conduta antissidincal, ressaltando que a supressão do pagamento em uma sociedade salarial retira a essência da greve como um direito fundamental.

[6] Estudo realizado por Siqueira (2019) buscou demonstrar as incongruências em relação aos fatos históricos, à metodologia e à própria contextualização no voto vencedor proferido pelo Ministro Dias Toffoli.

[7] Retoma-se aqui a discussão acerca da definição de serviço público essencial, ao passo que incumbe ao julgador no caso concreto avaliar se aquele serviço público paralisado deve ou não ser considerada uma atividade essencial. Destaca-se que, no bojo do Recurso Extraordinário n° 693.456/RJ, o Ministro Dias Toffoli afirmou que todo serviço público é uma atividade essencial.

Conclusiones:

A CRFB/88 representou um avanço na regulação da temática da greve, sendo, das constituições brasileiras, a precursora na disposição do direito de greve para os servidores públicos civis. Entretanto, o artigo 37, inciso VII carece de edição de lei específica para sua regulamentação.

A mora legislativa deu ensejo a intervenções sucessivas de cunho interpretativo e, sobretudo, criativo por parte do STF, que vem atuando como verdadeiro legislador. Na concepção aqui adotada, tal jurisprudência possui um caráter eminentemente restritivo ao direito de greve dos servidores públicos, mormente nas atividades discricionariamente consideradas essenciais. Daí a importância do debate levantado sobre os diferentes entendimentos do que deve ou não ser considerado serviço público essencial, pois impacta diretamente no julgamento da legalidade/ilegalidade do movimento, além de justificar uma série de restrições procedimentais (como exemplo, podemos citar o quórum mínimo elevado de trabalhadores ativos durante a greve).

Às decisões paradigmáticas do STF no âmbito do direito de greve no setor público foram trazidas reflexões sobre seus impactos. O que se avalia é que a postura da Corte, desde 2007, centrou esforços a atingir a remuneração desses servidores, ora através da aplicação analógica da Lei 7.783/89 e, a vista disso estendendo ao instituo da greve a natureza jurídica de suspensão do contrato de trabalho, ora, de maneira mais direta em 2016, fixando uma tese de repercussão geral que prevê a obrigatoriedade do corte de ponto do servidor grevista.

O artigo delineou algumas das consequências da atuação restritiva do STF. Reconhecendo se tratar de um contexto mais amplo de retração do movimento sindical, bem como de avanço de uma política de austeridade, após as decisões paradigmáticas do STF, seguiu-se uma realidade pouco promissora à realização de greves, sendo possível notar através dos dados levantados pelo DIEESE a redução brusca do fenômeno de 2016 até 2022.

O reconhecimento dos conflitos coletivos pelo direito é fenômeno historicamente vinculado a períodos democráticos, que prestigiam as mobilizações dos trabalhadores. Dessa forma, avalia-se que tais decisões restritivas, além contribuírem para a fragilização excessiva do direito de greve dos servidores, são danosas para a democracia, na medida em que esta reconhece a existência de conflitos nas relações de trabalho.

Mesmo com as particularidades provenientes do regime jurídico estatutário e da relação de trabalho diretamente com a Administração Pública, importante ressaltar que os servidores públicos são trabalhadores, de forma que utilizam a greve para obtenção de melhores condições de trabalho, o que impacta diretamente na qualidade dos serviços públicos fornecidos à população.

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Palabras clave:

Greve; servidor público; jurisprudência restritiva; STF.

Resumen de la Ponencia:

La presente ponencia, pretende describir las posibilidades reales de algunas de las teorías de la justicia en perspectiva de su alcance real, allende a los planteamientos teórico-abstractos y epistémicos de sus formulaciones. No se trata entonces, de una mirada crítica per sé a dichas concepciones, más bien, la pretensión es identificar si sus visos generales tienen algún tipo de engranaje con el desarrollo de la “justicia” en contextos territoriales. En este escrito, se partirá del análisis de la clásica teoría de la justicia como concepción liberal desde la teoría de la justicia o justicia como equidad de John Rawls, tratando de identificar si los principios básicos de la misma, encuentran asidero en las prácticas territoriales en los municipios Riosucio y Bojayá (Chocó, Colombia). Lo anterior, en razón de que el altruismo de la tesis de Rawls es evidente, sin embargo, insuficiente en entornos tan complejos como los que se perciben en la entramada entropía de los territorios colombianos. Es el caso por ejemplo de los municipios de Riosucio y Bojayá (Choco, Colombia), afectados por el conflicto armado cuyos protagonistas en otrora fueron la antigua guerrilla de las FARC-EP, las fuerzas militares colombianas y grupos paramilitares, y que en la actualidad vive una cruenta reconfiguración en virtud de la disputa territorial entre grupos paramilitares y la guerrilla del ELN. Esta reconfiguración del conflicto armado, profundiza las endémicas injusticias sociales de estos territorios frente a las cuales la respuesta institucional del Estado colombiano ha sido históricamente insuficiente. Es en este contexto, y gracias al envión de la firma de los acuerdos de paz entre el Estado colombiano y la antigua guerrilla de las FARC-EP en 2016, se formuló el Proyecto de Investigación “Hilando capacidades políticas para las transiciones en los territorios”. En el marco de este proyecto, y de lo que ha sido nuestra experiencia en estos territorios en medio de una crisis global derivada por la pandemia por la Covid-19, proponemos esta revisión crítica de los principios de la teoría de Rawls a partir de los que son las realidades de estos territorios marcados por el conflicto armado y por otros conflictos estructurales de orden social, económico, ambiental y político. Adicionalmente, la pretensión será vislumbrar como algunos Decretos Legislativos y de Emergencia del gobierno colombiano en época de pandemia, obstaculizaron el alcance de dichos principios. 

Resumen de la Ponencia:

Assim como em outros países da América Latina, o Brasil tem altos índices de violência de gênero, sobretudo, no que diz respeito a violência contra mulher doméstica e ou familiar. O assunto que até a década dos anos 2000 era considerado tema da vida privada e, portanto, judicializado apenas em casos extremos, teve uma mudança quanto ao comportamento socio-jurídico após o advento da chamada “Lei Maria da Penha” (Lei nº 11.340/06) o debate público começa a mudar. A lei, sancionada em 2006, é reflexo da luta da farmacêutica cearense Maria da Penha Fernandes, vítima de duas tentativas de feminicídio por parte do seu então esposo. A legislação em questão, considerada pela Organização das Nações Unidas (ONU) como uma das melhores do mundo para tratar de violência contra mulher, estabelece várias políticas públicas para o enfretamento dessa mazela social. Diante disso, após 15 anos da sanção dessa lei, é possível fazer um diagnóstico sobre como a capital do estado de Goiás tem lidado com as situações que são denunciadas nas delegacias especializadas de atendimento a mulher (DEAM). Atualmente, Goiânia conta com duas unidades de delegacia especializada nesse tipo de atendimento, entretanto, existe a dificuldade em aprofundamento do debate a partir da perspectiva sociológica com a segurança pública e o judiciário, visto que a formação ainda é muito técnica e fundamenta apenas no conhecimento pragmático das legislações. No entanto, não existe a possibilidade de combate a qualquer tipo de violência de gênero sem uma abordagem multidisciplinar que compreenda a origem e as causas da desigualdade de gênero no país. Além disso, foi analisada a atuação de Organizações Não Governamentais (ONGs)especializadas nessa temática, especialmente, o  Projeto Bertha, que busca apoio do poder público para implantação de algumas das previsões legais estabelecidas pós Lei 11.340/06, tais como a necessidade de acolhimento psicológico e social das vítimas de violência doméstica. Por fim, a compreensão tanto da formação dos profissionais do judiciário e segurança pública como a atuação de (ONGs) se deu por meio da análise de conteúdo, de documentos disponíveis em processos públicos, para demonstrar a efetividade das políticas públicas de enfrentamento da violência contra mulher após Lei 11/340/06, bem como a necessidade de garantir uma equipe multidisciplinar nos atendimentos às vítimas.

Resumen de la Ponencia:

Los cambios de gobiernos y las diferentes políticas científicas generaron un contexto particular en Argentina en los últimos veinte años, pasando de un período de apertura del ámbito científico a través del presupuesto destinado a éste, la proliferación de becas doctorales y posdoctorales, la re consolidación de la Carrera de Investigador Científico, como cuestiones principales que permitieron la consolidación de un universo de recursos humanos altamente calificados para el Estado, llegando a los recortes y ajustes efectuados a partir del 2015 donde las expectativas de quienes apostaban por insertarse en este campo se vieron frustradas. La masiva movilización y la toma pacífica del Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación (MINCyT) por parte de los trabajadores y las trabajadoras científicas como reclamo ante los recortes y ajustes en ciencia y tecnología, en diciembre del 2016 (en su mayoría pertenecientes al CONICET) fue un acontecimiento que marcó un cambio en la forma en la que estos trabajadores se organizan y piensan.Esta ponencia presenta algunos resultados de una investigación etnográfica en curso acerca de narrativas y conflictos sobre oportunidades y estrategias de inserción, permanencia y ascenso laboral de personas doctoradas en Ciencias Sociales en Buenos Aires (2012-2019), analizo datos obtenidos a través de la observación participante, entrevistas en profundidad, realización de cuestionarios y entrevistas dirigidas, como así también la búsqueda de fuentes secundarias en archivos y prensa. Con la elección del abordaje etnográfico busco analizar los sentidos de cada uno de los grupos de actores, construyendo una distancia reflexiva de nuestro propio sentido común.En concreto, mi interés está puesto en el universo de quienes se doctoran en ciencias sociales en Buenos Aires y las dinámicas políticas desarrolladas hacia la persecución de mejores condiciones en el acceso, permanencia e ingreso laboral. Bajo el lema #investigarestrabajar, estas personas empezaron a aparecer como agentes políticos que elaboran estrategias de movilización para hacer llegar sus demandas hacia el Estado y organismos científicos, trascendieron sus espacios de trabajo y ocuparon el espacio público instalando una serie de debates acerca del valor de lo que hacen y la forma en la que son considerados.  

Resumen de la Ponencia:

La presente ponencia tiene como propósito analizar la Ley de Seguridad Interior (LSI) que regulaba la actuación de las Fuerzas Armadas en materia de seguridad pública en México y establecía las circunstancias en que éstas pueden intervenir. Esta ley fue aprobada por la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión el 30 de noviembre de 2017 y por el Senado de la República el 15 de diciembre del mismo año. El 21 de diciembre se publicó en el Diario Oficial de la Federación entrando en vigor al día siguiente. Sin embargo, la LSI recibió sendas críticas por algunos organismos internaciones de derechos humanos, pues la regulación del uso del ejército para labores de seguridad interior sólo provocaría más violaciones a los derechos humanos. Finalmente, la cuestionada ley fue declara inválida por una Sentencia emitida por la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) y publicada en el Diario Oficial de la Federación el 30 de mayo de 2018 como resultado de una Acción de Inconstitucionalidad y sus acumuladas.