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Resumen de la Ponencia:
A Constituição de 1988 consolidou o direito de greve como garantia fundamental, incluindo pela primeira vez a greve no setor público, por meio do artigo 37, inciso VII. Contudo, este dispositivo carece de regulamentação por lei específica, a qual ainda não foi editada. A falta de regulamentação potencializou a atuação do Judiciário, dando ensejo a uma jurisprudência do STF restritiva ao direito de greve no setor público, sobretudo em atividades consideradas essenciais. Dessa forma, o objetivo deste artigo é analisar a judicialização dos conflitos coletivos de servidores civis e as consequências desse fenômeno para a redução do número de greves. Servindo-se de uma abordagem metodológica qualitativa, com predomínio do método dedutivo, nos debruçamos ao seguinte questionamento: quais os impactos das decisões paradigmáticas proferidas pelo STF em relação à greve de servidores da Administração Pública? A importância da discussão abordada revela-se a partir da ampliação da judicialização dos conflitos coletivos no bojo de um contexto de retração do sindicalismo e aprofundamento de políticas neoliberais de austeridade. A pesquisa buscou ressaltar que os Tribunais não devem impor óbices excessivos ao exercício do direito de greve do servidor público, sob pena de reverberar problemas de ordem democrática. Ainda que se reconheçam as particularidades do regime estatutário, há que se ter em vista que os servidores públicos são trabalhadores, de forma que enxergam na greve um instrumento de luta por melhores condições de trabalho e, por consequência, capaz de ensejar melhoria na qualidade dos serviços públicos prestados. Os procedimentos de pesquisa utilizados consistem na pesquisa bibliográfica e documental.
Introducción:
A greve é um importante fato social para aferição e compreensão das lutas por democracia e reconhecimento de direitos. Os diferentes processos históricos demonstram fases em que ela foi tratada ora de forma mais restritiva, ora de forma mais permissiva, sendo uma espécie de termômetro capaz de dimensionar a amplitude do espaço democrático. Dessa forma, é possível afirmar que ambientes mais democráticos são, também, mais propícios (em termos de regulamentação) ao reconhecimento dos conflitos coletivos de trabalho pelo ordenamento jurídico.
No contexto brasileiro, a Constituição Federal de 1988 (CRFB/88) apresentou-se como um marco em relação à institucionalização do fenômeno da greve, pois além de enquadrá-lo como direito fundamental, foi a primeira a prever o direito de greve no serviço público em seu artigo 37, VII. Trata-se, portanto, de um significativo avanço democrático de constitucionalização do Direito Administrativo, buscando reverter o dogma da supremacia da Administração Pública através de princípios constitucionais que visam à ampliação das liberdades sindicais às relações jurídicas entre a Administração e seus trabalhadores.
Não obstante, em relação à greve no setor público, os ditames constitucionais preconizam a elaboração de lei específica para fins de regulamentação, porém até o presente momento esta lei não foi editada[1]. Tal cenário potencializou a atuação do Poder Judiciário e o STF vem desempenhando de forma proativa o papel de criador do direito. Destacamos, em primeiro momento, um breve panorama histórico dessa construção jurisprudencial, em especial o julgamento dos Mandados de Injunção n° 670/ES (BRASIL, 2007a), 708/DF (BRASIL 2007b) e 712/PA (BRASIL, 2007c), assim como do Recurso Extraordinário n° 693.456/RJ (BRASIL, 2016), tendo em vista se tratar de julgados paradigmáticos com forte reverberação na regulamentação do fenômeno grevista.
Buscou-se enfatizar alguns desdobramentos da aplicação da lei de greve do serviço privado, a Lei n° 7.783/89 (BRASIL, 1989). Ademais, foram levantadas algumas das principais divergências no julgamento do Recurso Extraordinário n° 693.456/RJ, através das quais é possível notar a opção da Corte pela supressão da remuneração de servidores grevistas.
Ainda nesse primeiro ponto, destacou-se a discricionariedade permitida pelo STF na caracterização de serviços públicos como atividades essenciais, excedendo o rol do artigo 10 da Lei n° 7.783/89, e os impactos disso para a declaração da legalidade/ilegalidade do movimento grevista nos casos concretos.
A partir desta breve exposição é possível levantar alguns debates acerca dos avanços e retrocessos que o direito impõe à autotutela dos trabalhadores. Problematizando tais julgados do STF como uma atuação restritiva ao direito de greve no serviço público, mormente nos casos em que se trata de serviços julgados essenciais.
A premência da discussão é revelada na medida em que se observa a redução significativa da quantidade de greves tanto no setor privado quanto no setor público, esta última objeto deste estudo. Os dados do DIEESE[2] demonstram que a partir de 2016 a quantidade de paredes realizadas por servidores apresentou uma grande queda, fato que caminha na esteira da retração com a qual vem sofrendo o movimento sindical.
Dessa forma, considerando o contexto sócio-político no qual o Brasil imergiu após o ano de 2016 (inclusive, considera-se que a atuação do STF tem relação direta com esse contexto)[3], o artigo, servindo-se de uma abordagem metodológica qualitativa, com predomínio do método dedutivo, busca fornecer subsídios para compreender os mecanismos de obstaculização do direito de greve dos servidores públicos diante do intenso processo de judicialização do fenômeno. Os procedimentos de pesquisa utilizados consistem na pesquisa bibliográfica e documental.
[1] Mais de vinte projetos de lei (PLs) foram apresentados nas Casas Legislativas com o intuito de regulamentar o art. 37, VII, da CRFB/88, porém, nenhum foi aprovado até o momento.
[2]Departamento Intersindical de Estatística e Estudos Socioeconômicos realiza desde 2004 balanços anuais das greves.
[3] Sobre o tema, ver a análise de Schlottfeldt e Dutra (2022) sobre a correlação entre as disputas envolvendo o direito de greve no serviço público e as políticas neoliberais de reforma do Estado no contexto de austeridade, que se aprofundaram após 2016.
Desarrollo:
1. Greve no serviço público brasileiro – uma construção jurisprudencial
Atualmente inserida no Capítulo II da CRFB/88, que aborda os direitos sociais, a greve, por ser uma prática de luta no campo fático, teve de ser regulamentada pela ordem jurídica, sendo o seu conceito, inicialmente alicerçado observando as relações de caráter privado. No setor público, como o Estado exerce a soberania, impondo necessariamente restrições para o alcance do bem comum, os princípios e regras que regem o instituto da greve no âmbito das relações privadas não podem ser importados irrestritamente (DELGADO, 2017).
Existem especificidades em torno da norma que deverá regular o movimento paredista no setor público, dentre outros motivos, devido à inexistência da tensão direta entre capital e trabalho. Além disso, a Administração Pública é regida pelo princípio da supremacia do interesse público e seu corolário, o princípio da continuidade do serviço público, segundo o qual deve haver um fluxo de continuidade na prestação de tais serviços (DELGADO, 2017).
Diante da anomia legislativa para regulamentação do direito de greve no serviço público, durante a década de 1990, o STF entendia que o artigo 37, inciso VII da CRFB/88, possuía eficácia limitada[1], afirmando que o Judiciário “não poderia suprir a omissão da norma faltante, tampouco fixar prazo para o legislador elaborar a lei, restando a sentença produzindo efeitos apenas para declarar a mora legislativa” (BAHIA, 2020, p. 40). O mandado de injunção n° 20/DF, de 1994, é um dos principais exemplos de julgado em que o STF adota tal posição não concretista, chegando a afirmar, inclusive, que “o exercício do direito público subjetivo de greve outorgado aos servidores civis só se revelará possível depois da edição da lei complementar reclamada pela Carta Política” (BRASIL, 1994, p. 1).
Contudo, ainda que inexistente a lei regulamentadora, as greves no setor público não deixaram de ocorrer, assim como sua ilegalidade acabava não sendo presumida. Desse modo, o entendimento do STF acerca da eficácia limitada do artigo 37, inciso VII da CRFB/88 foi questionado, ganhando relevo interpretações no sentido de prestigiar o fato de o direito de greve ser constitucionalmente previsto e se tratar de uma regra de eficácia contida[2], ou seja, um direito passível de ser diretamente exercido.
Nesse sentido, em 2007 o STF alterou seu entendimento sobre a matéria, passando a adotar posições concretistas, “aplicando por analogia leis já existentes para suprir a omissão normativa, ora atribuindo efeitos subjetivos erga omnes, ora inter partes” (BAHIA, 2020, p. 40). Nesse contexto, o julgamento dos Mandados de Injunção n° 670/ES, 708/DF e 712/PA tornou-se paradigmático e, por isso, será explicitado no próximo item.
1.1 Mandados de injunção n° 670/ES, 708/DF e 712/PA – A aplicação da Lei n° 7.783/89 por analogia
Em 25 de outubro de 2007, no bojo do julgamento dos Mandados de Injunção n° 670, 708 e 712, o órgão Plenário do STF decidiu por unanimidade, declarar a omissão legislativa em relação ao dever constitucional de editar lei específica para regulamentar o exercício do direito de greve no setor público e aplicar, por analogia, no que couber, a lei de greve vigente para o setor privado, a lei nº 7.783/89, fixando como competentes para o julgamento das causas entre o Poder Público e seus servidores estatutários as Justiças Comuns, Estadual e Federal.
A mudança no entendimento da Suprema Corte foi paradigmática no sentido de ensejar, de certa forma, regulamentação ao direito de greve no setor público, conquanto existam importantes questionamentos acerca da utilização da lei 7.783/89, originada, não se pode olvidar, de conversão de Medida Provisória, cujos determinados requisitos extrapolam as diretrizes constitucionais (PAIXÃO, 2016). Destacamos a questão da competência para a solução dos conflitos ter sido conferida à Justiça Comum; a incongruência acerca da frustração da negociação coletiva prévia, na medida em que não há um consenso acerca da possibilidade ou não de negociação coletiva no caso dos trabalhadores da Administração Pública[3]; e a definição discricionária das atividades essenciais, a partir da não taxatividade do rol contido no artigo 10 da lei n° 7.783/89.
Assim, como observam Schlottfeldt e Dutra (2022, p. 67), a aplicação analógica da lei de greve do setor privado teve como efeito prático “estender também aos servidores públicos as controvérsias e dissonâncias entre a Lei de Greve e o texto constitucional”, ressaltando as autoras a questão do tratamento conferido às atividades essenciais e dos reflexos da greve sobre a relação de trabalho, tendo em vista a natureza jurídica que foi conferida a ela.
1.2. Recurso Extraordinário n° 693.456/RJ – Corte imediato da remuneração de servidor participante de movimento paredista
Importante discussão envolvendo o direito de greve diz respeito à sua natureza jurídica, pois possui reverberação no entendimento sobre o desconto dos dias paralisados em função do movimento paredista, assim como o cômputo do tempo de serviço. A antiga lei de greve, Lei n° 4.330/64, em seu artigo 20, previa a suspensão do contrato de trabalho em decorrência de paralisação, porém assegurava expressamente o pagamento dos salários aos grevistas e o cômputo do tempo como de trabalho efetivo nos casos em que as reivindicações formuladas pelos trabalhadores fossem total ou parcialmente deferidas pelo empregador ou pela Justiça do Trabalho (MARTINS, 2012, p. 896).
Já a Lei 7.783/89 prevê em seu artigo 7° que “[...] a participação em greve suspende o contrato de trabalho, devendo as relações obrigacionais, durante o período, ser regidas pelo acordo, convenção, laudo arbitral ou decisão da Justiça do Trabalho” (BRASIL, 1989). Observa-se que, diferentemente do regramento anterior, a atual lei de greve não ressalva expressamente a possibilidade de remuneração dos dias paralisados em função de greve.
Sobre o debate, destacamos a posição de Souto Maior (2010, p. 179)[4] em relação à suspensão da relação de emprego. Segundo o autor, deve-se observar quais os efeitos obrigacionais são dispostos pela lei, não sendo papel da doutrina afirmar tais efeitos. Nesse sentido, na medida em que a Lei de Greve não definiu os efeitos obrigacionais, assim como não fixou a diferença entre suspensão e interrupção, limitando-se a afirmar que a greve suspende do contrato de trabalho, não cabe à doutrina fazê-lo. Ainda que parte dos autores tenha interpretado o termo “suspensão” como indicativo da negativa do pagamento dos salários, tal entendimento não está contido na legislação, sendo alvo de críticas. Isto porque ele preconiza que o direito fundamental de greve passa a denotar a supressão de outro direito fundamental, qual seja, o de percepção de salários (SOUTO MAIOR, 2010, p. 180).
O julgamento pelo STF do Recurso Extraordinário n° 693.456 em 27 de outubro de 2016 definiu contornos sobre o tema em relação à greve no serviço público. Sob relatoria do Ministro Dias Toffoli, restou fixada, pela maioria de 6 votos a 4, tese de repercussão geral que reconheceu a compulsoriedade da Administração Pública em proceder com o desconto da remuneração do servidor público referente ao período não trabalhado em razão da adesão à greve e, consequentemente, a não contabilização desse período como efetivamente trabalhado, salvo nos casos em que há conduta ilícita praticada pelo Poder Público [5]
O voto de Dias Toffoli, embasado por uma narrativa histórica anacrônica e parcial (SIQUEIRA, 2019)[6] se coaduna com a posição majoritária acerca dos efeitos da greve enquanto suspensão do contrato de trabalho. O ministro considera que, mesmo a Constituição tendo previsto o direito de greve para servidores públicos, tal direito não é absoluto, devendo ser exercido nos moldes legais. Apresenta como justificativa a menção ao termo “suspensão” no artigo 7° da Lei 7.783/89 e os entendimentos doutrinários sobre a natureza jurídica da greve, discussão já suscitada no presente trabalho. Como alternativa à falta de pagamento, menciona o fundo de greve dos sindicatos.
Ademais, pontua que o ônus inerente à paralisação não deve ser sustentado pela Administração Pública e aponta como justificativa o princípio da continuidade do serviço público, além da estabilidade do servidor, no sentido de que, como há restrição para demissão, existe o risco de que a greve se prolongue além do necessário (BRASIL, 2016, p. 64; 67).
Apesar dos argumentos elencados pelo relator, foram apresentadas divergências no julgamento do Recurso Extraordinário em questão, evidenciando que a obrigatoriedade do corte do ponto pela Administração foi questionada no âmbito da própria Corte. Isto nos fornece mais um indício acerca do caráter inibitório da decisão ao exercício do direito fundamental de greve.
1.2.1. O voto do Ministro Edson Fachin: “aniquilação do direito de greve” e outras ponderações acerca de divergências
O Ministro Fachin ressalta que o direito de greve, sendo fundamental, está intrinsecamente relacionado à consolidação do Estado Democrático de Direito na medida em que a greve é o principal instrumento de reivindicação dos servidores públicos diante do Estado. Nesse sentido, ressalta que a adesão à greve pelo servidor não pode ser uma opção economicamente intolerável ao grevista e ao núcleo familiar (BRASIL, 2016, p. 83).
Depreende-se, portanto, a preocupação em tornar um direito constitucionalmente previsto impraticável, ao passo que a lógica de permitir que os prejuízos do movimento sejam suportados apenas pelos servidores, nas palavras do ministro, praticamente aniquilaria o direito de greve (BRASIL, 2016, p. 84).
Ricardo Lewandowski suscita também o debate acerca da natureza jurídica da greve e da interpretação literal do artigo 7° da Lei 7.783/89. Na mesma linha de Souto Maior (2010), o ministro questiona interpretações que associam o corte de ponto à redação do dispositivo e ressalva que o servidor público não possui contrato de trabalho, sua relação com o Estado é estatutária, portanto, a expressão “suspensão” não seria aplicável. Assim, trata-se de uma relação que é assegurada pela estabilidade e “há mais um princípio constitucional, a irredutibilidade de vencimentos e, também, a garantia de que esses vencimentos sejam pagos no momento adequado” (BRASIL, 2016, p. 92).
A análise das divergências sinaliza preocupação com a inviabilização do exercício do direito fundamental de greve por parte dos servidores. Como aponta Souto Maior (2010, p. 175) “Não que direitos não possam ter limites, mas, no caso da greve, os limites impostos podem gerar a consequência paradoxal de impedir-lhe o efetivo exercício. O direito de greve, assim, pode ser negado pelo próprio direito”.
1.3. Greve em serviço público essencial
A legislação grevista brasileira, Lei 7.783/89, em seu artigo 10, traz um rol de atividades essenciais, tais como: tratamento e abastecimento de água; produção e distribuição de energia elétrica, gás e combustíveis; assistência médica e hospitalar; distribuição e comercialização de medicamentos e alimentos; funerários; transporte coletivo; captação e tratamento de esgoto e lixo; telecomunicações; guarda, uso e controle de substâncias radioativas, equipamentos e materiais nucleares; controle de tráfego aéreo; compensação bancária entre outros (BRASIL, 1989).
Existe, porém, divergência no entendimento acerca da taxatividade deste rol. Martins (2012, p. 892) afirma que as atividades elencadas são taxativas e não meramente exemplificativas. Noutro giro, Santos e Pereira (2013, p. 5) consideram que o rol desses serviços é mais extenso, de forma que a legislação não esgotou todos os serviços essenciais existentes.
Quando do julgamento dos mandados de injunção 670, 708 e 712, o STF definiu que “a amplitude da limitação ao exercício do direito de greve por meio da admissão da necessidade de continuidade de determinados serviços públicos seria feita, caso a caso, jurisprudencialmente” (SCHLOTTFELDT; DUTRA, 2022, p. 77). Ou seja, ficou a cargo do julgador determinar no caso concreto se o serviço público em questão é essencial.
Dessa forma, diante dos posicionamentos divergentes acerca da extensão das atividades consideradas essenciais, é importante discorrer, ainda que brevemente, sobre sua definição. A Organização Internacional do Trabalho (OIT), na mesma linha do artigo 11 da lei de greve, considera essenciais as atividades cuja interrupção ou restrição representem perigo à vida, à segurança ou à saúde da pessoa em toda ou parte da população (MARTINS, 2012).
Por sua vez, existe o entendimento de que todo serviço público é essencial, com substrato em parte da literatura grevista e também da jurisprudência. Em consonância com a segunda perspectiva caminhou o posicionamento do Ministro Dias Toffoli, em seu voto no bojo do Recurso Extraordinário n° 693.456/RJ. (BRASIL, 2016, p. 59).
O presente estudo não intenta esgotar a discussão acerca do tema, mas tão somente chamar a atenção para o fato de que o entendimento de que todo serviço público é atividade essencial impõe entraves excessivos à realização das greves por servidores. Importante mencionar que os debates durante a Constituinte já demonstravam preocupação com os parâmetros de definição das atividades essenciais, de modo que não impliquem restrições infraconstitucionais ao direito de greve (SCHLOTTFELDT; DUTRA, 2022, p. 78-79).
2. A jurisprudência restritiva ao direito de greve no serviço público
O Estado Social brasileiro, ao estabelecer uma cultura de direitos, combinou avanços na justiça social com maiores dificuldades para o desenvolvimento da democracia. Uma dessas dificuldades está diretamente relacionada ao objeto deste trabalho: as decisões restritivas ao direito de greve proferidas pelo Judiciário. No âmbito da Justiça do Trabalho, é possível verificar limitações ao direito de greve por parte da jurisprudência de determinados Tribunais, em especial da Seção Especializada em Dissídios Coletivos do TST. Dentre esses obstáculos estão os interditos proibitórios em favor de empregadores e a fixação de percentuais mínimos elevados de trabalhadores em exercício durante a paralisação (PAIXÃO, 2016).
Nos serviços públicos considerados essenciais[7], a atuação jurisprudencial restritiva em relação à greve é ainda mais acentuada, na medida em que os Tribunais aplicam penalidades exacerbadas, na maioria das vezes multas vultosas aos sindicatos para conter o movimento paredista, considerado ilegal (SANTOS; PEREIRA, 2013).
Tendo em vista a dificuldade de parametrização do que é ou não uma atividade essencial, é possível vislumbrar a construção de uma jurisprudência restritiva ao direito de greve no serviço público (considerado muitas das vezes atividades essenciais), sobretudo após 2016, sendo o julgamento do Recurso Extraordinário n° 693.456/RJ um dos principais exemplos de jurisprudência restritiva em se tratando de greve de servidores.
A questão da competência para julgamento das demandas de greves no âmbito público tem especial relevância. Apesar da redação da Emenda Constitucional (EC) n° 45/2004, que alterou o art. 114, I e II da CRFB/88, ser nítida nos sentido de fixar a Justiça do Trabalho como competente para julgar as ações envolvendo relações de trabalho na Administração Pública, incluindo as de greve, o STF proferiu entendimento em sentido diverso, promovendo uma descaracterização do espírito da EC 45/2004. Quando do julgamento mandado de injunção 670/ES, o STF sedimentou tal entendimento, declarando como competente para processar e julgar as causas envolvendo greve de servidores públicos a Justiça Comum.
Nesse sentido, Artur (2014, p. 140) nos oferece uma importante contribuição ao afirmar que na justiça comum “a matéria é tratada sob a ótica do direito civil, ou seja, de proteção da posse e não sob a ótica do exercício constitucional do direito de greve”. Por sua vez, a Justiça do Trabalho possui uma ótica distinta, com maior repertório e especialização em relação a julgamentos de conflitos coletivos do trabalho, ainda que envolva trabalhadores com regimes jurídicos distintos.
Tal crítica nos fornece subsídios para compreender a forma como o instituto da greve vem sendo tratado nos Tribunais da Justiça Comum, corroborando o entendimento de que se firmou uma jurisprudência restritiva ao direito de greve no serviço público, com declarações sucessivas de ilegalidade dos movimentos ou entraves burocráticos, como fixação de multas abusivas, sobretudo nos serviços públicos considerados essenciais.
3. Redução das greves no setor público após 2016
O Departamento Intersindical de Estatística e Estudos Socioeconômicos (DIEESE) anualmente divulga estudo sobre o balanço das greves ocorridas no ano anterior, suscitando o número de greves no setor público e privado, entre outros diversos indicadores e estatísticas.
Com base nesses estudos, verifica-se que em 2016, foram registradas 2.093 greves no Brasil, das quais os trabalhadores da esfera pública paralisaram suas atividades em maior número (1.100 registros) em comparação aos trabalhadores da esfera privada, que contou com 986 registros (DIEESE, 2017).
Em 2017, a quantidade total de greves realizadas foi menor, ao passo que o Dieese (2018) registrou um número de 1.566 greves, dentre as quais 814 foram realizadas por trabalhadores da esfera pública e 746 da privada.
No ano de 2018, a tendência de redução do número de greves se manteve, havendo sido registradas 1.453 greves, das quais 791 foram promovidas por servidores públicos e 655 de trabalhadores da seara privada (DIEESE, 2019).
Em 2019, o cenário começa a apresentar alterações mais substanciais na medida em que, das 1.118 greves realizadas pelos trabalhadores, 566 foram no setor público e 548 na esfera privada, o que demonstra uma maior aproximação na quantidade de greves em ambas as esferas, pública e privada (DIEESE, 2020).
Em 2020, a situação se inverte. Das 649 greves levantadas pelo DIEESE (2021) ao todo, os trabalhadores do setor privado, com 417 registros, aparecem realizando um número consideravelmente maior de greves em comparação com os movimentos de servidores públicos, que realizaram apenas 231 greves ao total.
Em 2021, essa tendência se manteve, na medida em que dos 721 movimentos paredistas registrados, 468 ocorreram na rede privada e apenas 250 foram realizados por trabalhadores do setor público (DIEESE, 2022).
A partir de um exame quantitativo, é possível constatar a diminuição gradativa no total de greves realizadas pelos trabalhadores após 2016, sobretudo a redução brusca na quantidade de greves nos serviços públicos. A perda da capacidade de articular greves é um indicativo da fragilidade das estruturas sindicais dos servidores, sendo possível interpretar pela diminuição de sua capacidade de intervenção nos processos de discussão legislativos e judiciários.
Tal situação se coaduna com um contexto sócio-político mais amplo que se sucedeu ao ano de 2016. Um cenário permeado por políticas de austeridade e processos de desdemocratização, mudanças institucionais fomentando retrocessos sociais, inclusive no período da crise sanitária da COVID-19, desintegração do direito do trabalho com vistas a incentivar a racionalidade econômica do mercado em detrimento das disposições democráticas contidas na CRFB/88, mudanças ocasionadas pelo capitalismo de plataforma e precarização dos direitos dos trabalhadores (ARTUR; SILVA, 2020).
Especificamente em relação aos servidores públicos, Schlottfeldt e Dutra (2022, p. 63) observaram uma tendência ao desmonte das estruturas de seguridade social promovido pelo Poder Público e ataques aos servidores e suas entidades representativas, apresentando-os como portadores de privilégios antagônicos aos interesses da população. Essa lógica de construção do sujeito coletivo dos servidores públicos como inimigos implica não somente no esvaziamento do arcabouço normativo especial de direitos dos servidores, mas também no sucateamento de serviços públicos.
Dessa forma, o ano de 2016 pode ser considerado um divisor de águas, porque as alterações institucionais com foco no desmonte das políticas públicas passam a ganhar relevo. Em relação à greve no serviço público, o julgamento do Recurso Extraordinário n° 693.456/RJ apresenta-se como um dos principais e mais recentes entendimentos restritivos por parte do STF, postura que já vinha se consolidando desde a aplicação da Lei n° 7.783/89 por analogia.
Compreender que essa decisão está inserida no bojo de um processo de intensificação da retirada de direitos sociais é importante e nos permite refletir sobre uma possível relação entre tal jurisprudência restritiva do STF em relação ao direito de greve no setor público e a diminuição da quantidade de paredes realizadas, conforme apontado pelo DIEESE. E, a partir disso, pensar que os contornos fornecidos pelo direito significou a imposição, para os servidores, do sacrifício do próprio salário no momento em que buscam melhorias nas relações de trabalho.
Nesse sentido, são pertinentes as observações de Souto Maior (2010, p. 177) no sentido de que a supressão da remuneração no momento da greve não significa um mal apenas para os trabalhadores, mas também para a democracia e para a configuração do Estado Social de Direito, que reconhece os conflitos coletivos e possui na greve um mecanismo equilíbrio para as relações de trabalho.
Ainda que existam diferenças entre a greve deflagrada no âmbito privado em relação ao setor público, a anomia legislativa do direito de greve no caso deste último não pode ser propulsora de limitações excessivas por parte dos Tribunais Superiores, sob pena de ensejar a fragilização da democracia. Isto porque, ainda que existam particularidades em relação ao regime estatutário, os servidores públicos são trabalhadores, de forma que possuem na greve um importante instrumento de luta por melhores condições de trabalho e avanços para a categoria.
Fragilizar de maneira exacerbada o direito de greve dos servidores, portanto, caminha na esteira do autoritarismo e, em última instância, é desvantajoso para os próprios usuários, que deixam de usufruir de um serviço público de melhor qualidade.
[1] De acordo com Silva (2008), as normas de eficácia limitada possuem aplicabilidade indireta, mediata e reduzida, porque necessitam de uma normatividade ulterior que lhes desenvolva a eficácia, conquanto tenham uma incidência reduzida e surtam outros efeitos não essenciais.
[2] Na definição clássica de Silva (2008), trata-se de norma aplicabilidade direta, imediata, conquanto não integral, pois estão sujeitas a restrições previstas ou dependentes de regulamentação que limite sua eficácia e aplicabilidade.
[3] O PL n° 3.831/2015, que previa a negociação coletiva no âmbito da Administração Pública, foi integralmente vetado em 2017. Entretanto, ainda que inexista lei específica, importante frisar que o Brasil ratificou a Convenção 151 da OIT, que trata das relações de trabalho no serviço público e incentiva a utilização de procedimentos de negociação. Sobre o tema, ver Cavalcanti (2017).
[4] Não desconhecemos, entretanto, a posição contrária, segundo a qual, conforme aponta Cavalcanti (2017, p. 88), “fazer greve sem a perda do salário correspondente seria um estímulo para repetir a greve indefinidamente”, acrescentando, ainda, “a necessidade de instituição de fundos de greve, muito utilizados nos países do hemisfério norte, para cobrir parte da remuneração perdida nos dias parados”.
[5] Muçouçah (2017) designa tal decisão da Corte como uma conduta antissidincal, ressaltando que a supressão do pagamento em uma sociedade salarial retira a essência da greve como um direito fundamental.
[6] Estudo realizado por Siqueira (2019) buscou demonstrar as incongruências em relação aos fatos históricos, à metodologia e à própria contextualização no voto vencedor proferido pelo Ministro Dias Toffoli.
[7] Retoma-se aqui a discussão acerca da definição de serviço público essencial, ao passo que incumbe ao julgador no caso concreto avaliar se aquele serviço público paralisado deve ou não ser considerada uma atividade essencial. Destaca-se que, no bojo do Recurso Extraordinário n° 693.456/RJ, o Ministro Dias Toffoli afirmou que todo serviço público é uma atividade essencial.
Conclusiones:
A CRFB/88 representou um avanço na regulação da temática da greve, sendo, das constituições brasileiras, a precursora na disposição do direito de greve para os servidores públicos civis. Entretanto, o artigo 37, inciso VII carece de edição de lei específica para sua regulamentação.
A mora legislativa deu ensejo a intervenções sucessivas de cunho interpretativo e, sobretudo, criativo por parte do STF, que vem atuando como verdadeiro legislador. Na concepção aqui adotada, tal jurisprudência possui um caráter eminentemente restritivo ao direito de greve dos servidores públicos, mormente nas atividades discricionariamente consideradas essenciais. Daí a importância do debate levantado sobre os diferentes entendimentos do que deve ou não ser considerado serviço público essencial, pois impacta diretamente no julgamento da legalidade/ilegalidade do movimento, além de justificar uma série de restrições procedimentais (como exemplo, podemos citar o quórum mínimo elevado de trabalhadores ativos durante a greve).
Às decisões paradigmáticas do STF no âmbito do direito de greve no setor público foram trazidas reflexões sobre seus impactos. O que se avalia é que a postura da Corte, desde 2007, centrou esforços a atingir a remuneração desses servidores, ora através da aplicação analógica da Lei 7.783/89 e, a vista disso estendendo ao instituo da greve a natureza jurídica de suspensão do contrato de trabalho, ora, de maneira mais direta em 2016, fixando uma tese de repercussão geral que prevê a obrigatoriedade do corte de ponto do servidor grevista.
O artigo delineou algumas das consequências da atuação restritiva do STF. Reconhecendo se tratar de um contexto mais amplo de retração do movimento sindical, bem como de avanço de uma política de austeridade, após as decisões paradigmáticas do STF, seguiu-se uma realidade pouco promissora à realização de greves, sendo possível notar através dos dados levantados pelo DIEESE a redução brusca do fenômeno de 2016 até 2022.
O reconhecimento dos conflitos coletivos pelo direito é fenômeno historicamente vinculado a períodos democráticos, que prestigiam as mobilizações dos trabalhadores. Dessa forma, avalia-se que tais decisões restritivas, além contribuírem para a fragilização excessiva do direito de greve dos servidores, são danosas para a democracia, na medida em que esta reconhece a existência de conflitos nas relações de trabalho.
Mesmo com as particularidades provenientes do regime jurídico estatutário e da relação de trabalho diretamente com a Administração Pública, importante ressaltar que os servidores públicos são trabalhadores, de forma que utilizam a greve para obtenção de melhores condições de trabalho, o que impacta diretamente na qualidade dos serviços públicos fornecidos à população.
Bibliografía:
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Palabras clave:
Greve; servidor público; jurisprudência restritiva; STF.
